Demokrasi & Pemilu

Putusan Bawaslu Lampung, Arah Baru Penegakkan Hukum Pilkada

Oleh : Muhammad Ali Fernandez, SHI., MH.

Putusan Bawaslu Lampung, Arah Baru Penegakkan Hukum Pilkada[1]

Bawaslu Provinsi Lampung, pada 6 Januari 2021 membuat keputusan monumental. Dalam sidang sengketa pelanggaran administrasi TSM, Bawaslu Provinsi Lampung membuat suatu terobosan hukum dengan membatalkan pencalonan Pasangan Calon Walikota/Wakil Walikota Bandar Lampung Nomor Urut 3, An. Hj. Eva Diana, SE dan Deddy Amrullah. Dalam Putusan Nomor : 02/Reg/L/TSM-PW/08.00/XII/2020, Bawaslu Provinsi Lampung menjatuhkan putusan sebagai berikut :

  1. Menyatakan Terlapor terbukti secara sah dan meyakinkan melakukan pelanggaran terstruktur, sistematis dan masif berupa perbuatan menjanjikan dan/atau memberikan uang atau materi lainnya untuk mempengaruhi penyelenggara Pemilihan dan/atau Pemilih.
  2. Menyatakan membatalkan pasangan calon Walikota dan Wakil Walikota Bandar Lampung Nomor Urut 03.
  3. Memerintahkan kepada KPU Bandar Lampung untuk membatalkan keputusan KPU Kota Bandar Lampung terkait penetapan terlapor sebagai pasangan calon dalam pemilihan.

Putusan berkategori pelanggaran administrasi pemilihan sebagaimana tersebut diatas, telah ditentukan oleh UU No. 10 Tahun 2016, pasal 73 ayat (1) yakni : “Calon dan/atau tim kampanye dilarang menjanjikan dan/atau memberikan uang atau materi lainnya untuk mempengaruhi penyelenggara pemilihan dan/atau Pemilih”. Dimana pada ayat (3) disebutkan “Calon yang terbukti melakukan pelanggaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berdasarkan putusan Bawaslu Provinsi dapat dikenai sanksi administrasi pembatalan sebagai pasangan calon oleh KPU Provinsi atau KPU Kabupaten/Kota”.

Hal tersebut kembali ditegaskan pada pasal 4 Perbawaslu No. 9 Tahun 2020 yakni merupakan perbuatan calon berupa “menjanjikan” dan/atau “memberikan uang atau materi lainnya” untuk “memengaruhi penyelenggara pemilihan dan/atau Pemilih” yang terjadi secara terstruktur, sistematis dan masif. Sementara itu pada pasal 4 ayat (2) Perbawaslu No. 9 Tahun 2020 dijabarkan pula keterpenuhan unsur terstruktur, sistematis dan masif yakni meliputi apakah “kecurangan yang dilakukan oleh aparat struktural, baik aparat pemerintah maupun penyelenggara Pemilihan secara kolektif atau secara bersama sama”, “pelanggaran yang direncanakan secara matang, tersusun bahkan sangat rapi”, serta “dampak pelanggaran yang sangat luas pengaruhnya terhadap hasil Pemilihan bukan hanya sebagian-sebagian”. Ketentuan pasal 15 ayat (3) huruf b angka 2 Perbawaslu No. 9 Tahun 2020 telah menentukan syarat sebaran pelanggaran Administrasi Pemlihan TSM yakni “untuk pemilihan Bupati dan Wakil Bupati atau Pemilihan Walikota dan Wakil Walikota terdapat bukti yang menunjukkan terjadinya pelanggaran di paling sedikit 50% (lima puluh persen) kecamatan dalam 1 (satu) kabupaten”.

Tercatat dalam pertimbangannya, Bawaslu Provinsi Lampung menilai telah terjadi pelangggaran administrasi terstruktur, sistematis dan masif yang dilakukan oleh kubu Calon Nomor Urut 03, di Kecamatan Teluk Betung Timur, Kecamatan Kedamaian, Kecamatan Kemiling, Kecamatan Sukabumi, Kecamatan Sukarame, Kecamatan Teluk Betung Barat, Kecamatan Kedaton, Kecamatan Panjang, Kecamatan Labuan Batu, Kecamatan Langkapura. Dimana sebagian besar bentuk pelanggaran di 10 Kecamatan tersebut adalah pemberian bantuan Covid 19 yang dilakukan Walikota Bandar Lampung aktif sebagai suami dari calon walikota nomor urut 3 (Hj. Eva Diana), dengan melibatkan Aparatur Pemerintah Kota beserta jajarannya termasuk RT, sebagai pihak lainnya untuk memilih Terlapor, yang mengakibatkan pasangan nomor urut 03 mendapatkan suara yang tinggi, dan pasangan nomor urut 01 dan 02 mendapatkan suara rendah. (Vide Putusan Nomor : 02/Reg/L/TSM-PW/08.00/XII/2020, h. 210 s.d 215).

Sepengetahuan Penulis, (jika keliru mohon dikoreksi) Putusan Bawaslu Provinsi Lampung adalah putusan yang pertama berkenaan dengan pembatalan pasangan calon dengan dasar adanya pelanggaran administrasi pemilihan yang terstruktur, sistematis dan masif berupa perbuatan menjanjikan dan/atau memberikan uang atau materi lainnya untuk mempengaruhi penyelenggara Pemilihan dan/atau Pemilih.

Dalam konteks peradilan rezim pemilihan, Mahkamah Konstitusi “pernah” berwenang mengadili sengketa Pilkada yang salah satu dalilnya adanya politik uang yang sedemikian masif dan keterlibatan aparatur pemerintah dalam pemenangan calon kepala daerah, termasuk juga keberpihakan penyelenggaraan pemilihan. Kita bisa cek adanya putusan Mahkamah Konstitusi yang memerintahkan untuk mengulang pemungutan suara dibeberapa kecamatan untuk Pilkada Kabupaten atau beberapa kabupaten untuk Pilkada Provinsi. MK pernah juga mendiskualifikasi pasangan calon antara lain pada Pilkada Kotawaringin Barat. Mahkamah cenderung memutuskan Pilkada untuk diulang dibeberapa wilayah tertentu daripada memutuskan untuk mendiskualifikasi pasangan calon.

Namun, Putusan Bawaslu Provinsi Lampung tersebut, dikoreksi dan dibatalkan oleh Mahkamah Agung, sebagaimana Putusan Nomor 1 P/PAP/2021, 22 Januari 2021, memutuskan sebagai berikut :

Mengadili :

  1. Dalam Permohonan Intervensi

Menolak permohonan intervensi dari Pemohon H. Rycko Menoza, S.E., S.H., M.B.A., dan Ir. Johan Sulaiman, M.M.

  1. Dalam Eksepsi

Menolak Eksepsi Termohon

  1. Dalam Pokok Sengketa
  2. Mengabulkan permohonan Pemohonan Hj. Eva Dwiana, S.E., dan Drs. Deddy Amarullah, untuk seluruhnya.
  3. Menyatakan batal Keputusan Komisi Pemlihan Umum Kota Bandar Lampung Nomor 007/HK.03.1-Kpt/1871/KPU-Kot/I/2021, tanggal 8 Januari 2021, tent ang Pembatalan Pasangan Calon Peserta Pemilihan Wali Kota dan Wakil Wali Kota Bandar Lampung Tahun 2020, atas nama Pasanga Hj. Eva Dwiana, S.E dan Drs. Deddy Amarullah, Nomor Urut 03;
  4. Memerintahkan Termohon untuk mencabut Keputusan Komisi Pemlihan Umum Kota Bandar Lampung Nomor 007/HK.03.1-Kpt/1871/KPU-Kot/I/2021, tanggal 8 Januari 2021, tentang Pembatalan Pasangan Calon Peserta Pemilihan Wali Kota dan Wakil Wali Kota Bandar Lampung Tahun 2020, atas nama Pasanga Hj. Eva Dwiana, S.E dan Drs. Deddy Amarullah, Nomor Urut 03.
  5. Memerintahkan Termohon untuk menetapkan kembali dan menerbitkan keputusan baru yang menyatakan Keputusan Komisi Pemilihan Umum Kota Bandar Lampung Nomor 461/HK.03.1-Kpt/1871/KPU.Ko/IX/2020, tanggal 23 September 2020, tentang Penetapan Pasangan Calon Peserta Pemilihan Wali Kota dan Wakil Wali Kota Bandar Lampung Tahun 2020, tetap berlaku dan berkekuatan hukum mengikat.
  6. Menghukum Termohon membayar biaya perkara sejumlah Rp. 1.000.000,00 (satu juta Rupiah).

Mahkamah Agung, dalam pertimbangannya menyatakan tidak terbukti adanya pelanggaran sebagaimana dimaksud dalam Pasal 73 ayat (1), (2), (3) dan ayat (4) UU No. 10 Tahun 2016 juncto Pasal 4 ayat (1) dan ayat (2) Perbawaslu No. 9 Tahun 2020 tentang Tata Cara Penanganan Pelanggaran Administrasi Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati serta Wali Kota dan Wakil Wali Kota yang terjadi secara terstruktur, sistematis dan masif, dengan alasan yang pada intinya adalah : Pertama, Termohon (KPU Bandar Lampung) melanggar kewenangan dari segi waktu (onbenvoegdheid retione temporis), karena telah menetapkan Keputusan Pembatalan Pasangan Calon melampaui tahapan yang ditentukan dalam Pasal 5 UU No. 1 Tahun 2015 tentang Penetapan PP pengganti UU No. 1 Tahun 2014 juncto PKPU No. 15 Tahun 2019 tentang Tahapan, Program dan Jadwal Penyelenggaraan Pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati dan/atau Wali Kota dan Wakil Walikota Tahun 2020; Kedua, pembagian bantuan sosial akibat dampak covid 19 merupakan program kerja yang seharusnya dilaksanakan oleh Kepala Daerah berdasarkan Instruksi Mendagri No. 1 Tahun 2020, tanggal 2 April 2020, tentang Pencegahan Penyebaran dan Percepatan Penanganan Corona Virus Desease 2019 dilingkungan Pemerintah Daerah. Oleh karena itu pembagian bantuan Covid 19 oleh Walikota Bandar Lampung aktif yang juga suami dari Calon Wali Kota No. Urut 03 (Hj. Eva Dwiana, S.E), dengan melibatkan aparatur Pemerintahan Kota beserta jajarannya (termasuk RT), tidak serta merta menguntungkan pencalonan dari Calon Wali Kota Nomor Urut 03 yang berakibat terjadinya Pelanggaran Administrasi Pemilihan secara TSM. Ketiga, apabila bantuan sosial menimbulkan dampak menguntungkan Pemohon, maka seharusnya seluruh warga masyarakat penerima bantuan akibat dampak Pandemi Covid 19 akan memilih Pemohon atau pasangan calon lain dalam Pemilihan Wali Kota dan Wakil Wali Kota Bandar Lampung tersebut. Hal tersebut tidak dapat dijadikan ukuran untuk menunjukkan dukungan warga masyarakat penerima kepada Pemohon ataupun pasangan calon lain dan bagaimana pengaruh bantuan sosoal Covid 19 tersebut terhadap keterpilihan pasangan calon.

Menurut penulis, setidaknya ada dua implikasi dari putusan Mahkamah Agung. Pertama, proses di Bawaslu dan Mahkamah Agung akan membuka kotak pandora “pertempuran” politik tak berujung sebagaimana sengketa sebelum Mahkamah Konstitusi diberikan mandat untuk menyelesaikan sengketa secara final. Kedua, Mahkamah Agung dengan logika “materil” yang mensyaratkan adanya akibat dari perbuatan menjanjikan dan/atau memberikan uang atau materi lainnya dengan adanya aktifitas kenaikkan suara terhadap pasangan calon tertentu berbeda dengan logika “formil” Bawaslu yang bersandarkan dari Peraturan Bawaslu No. 9 Tahun 2020.

Untuk persoalan pertama, ada pihak yang berpendapat bahwa sangat tidak mungkin peristiwa sebagaimana sengketa Pilkada Depok dulu yang berlarut-larut akan terulang kembali. Ya, penulis awalnya juga berpikir seperti itu. Namun jangan lupa, di tahun 2024, Pilkada dilakukan bersamaan dengan Pilpres. Banyak ragam kepentingan politik bermain dan bukan tidak mungkin ada eksperimen-eksperimen hukum pemilu yang dapat berakibat muncul penyelenggaraan pemilu berujung pada sengketa panjang yang berakhir pada terjadinya ketidakpastian hukum. Hari ini kita bisa menyaksikan betapa Bawaslu – yang mohon maaf bukan ahli hukum sebagaimana Hakim Mahkamah Konstitusi yang bergelar Profesor dan Doktor dan memiliki puluhan tahun pengalaman mengadili-, berani memutuskan untuk mendiskualifikasi pasangan Calon di level Walikota. Bukan tidak mungkin peristiwa yang sama juga terjadi di Pilkada level Provinsi yang lebih sarat kepentingan.

Pertimbangan putusan Mahkamah Agung berbanding terbalik dengan pertimbangan Putusan Bawaslu Provinsi Lampung. Bawaslu menggunakan logika “formal” yang menekankan terpenuhinya unsur sebagaimana Pasal dalam Perbawaslu Nomor 9 Tahun 2020, sementara Mahkamah Agung menggunakan logika “materil” yang menekankan apakah ada akibat langsung atau terbukti mempengaruhi hasil suara dari perbuatan membagi-bagikan bantuan sosial covid 19 ke masyarakat di Bandar Lampung. Dalam pertimbangannya, Mahkamah Agung menilai perbuatan membagi-bagikan bantuan sosial covid 19 itu benar adanya, dan merupakan perintah dari Pusat. Namun, Mahkamah Agung menyatakan hal tersebut tidak dapat dijadikan ukuran untuk menunjukkan dukungan warga masyarakat terhadap calon tertentu dan tidak dapat membuktikan adanya pengaruh bantuan sosial covid 19 tersebut terhadap keterpilihan pasangan calon. Logika “materil” ini secara sederhana dipahami seperti logika bagaimana kita dapat menilai dan mengukur Si A dalam suatu pemilihan memilih Calon X, meskipun Si A mengaku memilih Calon X, karena kita tidak melihat Si A mencoblos gambar atau mencontreng Calon X dibilik. Bagaimana mungkin kita bisa melihat siapa, memilih siapa, tanpa menyaksikan di bilik suara. Begitu kurang lebih logikanya.

Sementara, Bawaslu lebih menekankan bukti-bukti adanya pelanggaran administrasi pemilihan yang bersifat terstruktur, sistematis dan masif, untuk mempengaruhi pemilihan dan/atau pemilih. Meskipun, belum terbukti adanya hubungan kausal antara pemberian terkait langsung dengan perolehan suara sebagaimana logika apakah kita melihat Si A mencoblos Calon X, dibilik suara. Bawaslu berkeyakinan dengan adanya perbuatan pemberian bansos covid 19 yang sedemikian masif di Bandar Lampung, sudah cukup untuk menegaskan adanya pelanggaran administrasi pemilihan, tidak perlu sampai pada apakah terbukti pengaruhnya terhadap pemilih di bilik suara.

Ketika awal sengketa pilkada ditangani oleh Mahkamah Agung, logika sengketa yang mempengaruhi hasil juga menjadi dasar Mahkamah Agung dalam memutuskan sengketa. Pasal 106 UU No. 2 Tahun 2004, menyebutkan: “Keberatan sebagaimana dimaksud pada ayat 1 hanya berkenaan dengan hasil penghitungan suara yang hanya mempengaruhi terpilihnya pasangan calon”.

Kemudian, pertimbangan semacam itu juga menjadi ragam pertimbangan Mahkamah Konstitusi (MK). Dalam beberapa putusan, MK kerap menilai meskipun ada pelanggaran, kekeliruan prosedur, kecurangan, keberpihakan, namun jika tidak mempengaruhi hasil akhir atau tidak dapat dibuktikan mempengaruhi keterpilihan pasangan calon maka MK mempertimbangkan untuk mengabaikan dalil tersebut. MK hanya menilai kecurangan yang dapat mempengaruhi selisih hasil suara akhir, meskipun kemudian pandangan ini berubah. Ini yang dimaksud dengan logika “materil” yang fokus pada akibat dari suatu perbuatan atau hubungan sebab-akibat (kausalitas). Kemudian, berkembang adanya pelanggaran yang sedemikian berbahaya dan dapat diduga kuat pasti mempengaruhi hasil pemilihan suara akhir. Pelanggaran ini melibatkan aparatur pemerintahan dari salah satu pasangan calon dan/atau aparatur pejabat pemilihan, direncanakan dan dilakukan secara matang serta biasanya melibatkan peredaran uang yang banyak. Ditambah pelanggarannya tersebar luas dan masif. MK menyebutnya pelanggaran yang bersifat terstruktur, sistematis dan masif.

Dengan dalil adanya pelanggaran yang bersifar terstruktur, sistematis dan masif, MK menekankan dalil logika pembuktian “formal” namun bersifat subtasial. MK menegaskan kewenangannya untuk mengadili judicial prosess, bukan sekedar memastikan kuantitas pemilu berkenaan dengan menentukan pelanggaran pemilihan yang mempengaruhi perolehan hasil suara, melainkan juga kualitas pemilihan. Hasilnya, banyak putusan MK yang menyebutkan ada pelanggaran yang bersifat terstruktur, sistematis dan masif, kemudian memberikan putusan dengan memerintahkan KPU untuk mengulang pemilihan suara di seluruh dibeberapa kabupaten atau kecamatan, -bukan mendiskualifikasi-.

Pemahaman logika “formal” dan logika “materil” dalam konteks persidangan perkara pelanggaran administrasi pemilihan yang berupa menjanjian hadiah/barang kepada penyelenggaran pemilihan dan/atau pemilih, memiliki konsekwensi panjang. Pasca putusan Mahkamah Agung diatas, Bawaslu akan berhati-hati dalam memeriksa perkara yang serupa. Putusan Mahkamah Agung, menyebabkan Bawaslu memiliki kemampuan ekstra dalam mengadili karena Bawaslu perlu menilai bukan saja apakah ada pelanggaran administrasi pemilihan disuatu daerah yang bersifat TSM, melainkan apakah pelanggaran tersebut terbukti mempengaruhi perolehan suara pasangan calon tertentu.   

[1] Tulisan ditulis pada tahun 01 Mei 2022. Mungkin akan ada beberapa seri catatan terkait putusan Bawaslu dan putusan Mahkamah Agung sebagaimana dalam tulisan sebagai refleksi proses peradilan pemilu dalam menghadapi Pemilu serentak Tahun 2024.

[2] Advokat, tertarik pada rezim hukum pemilu dan penegakkan hukum tindak pidana korupsi.